Pháp luật còn chồng chéo, nhiều vướng mắc: Vì đâu nên nỗi?

"Làm luật như vậy, sao có chất lượng được"

Năm 2005, khi ban hành Nghị quyết số 48 về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật VN, Bộ Chính trị đã nhận diện rõ 4 hạn chế: chưa đồng bộ, thiếu thống nhất, tính khả thi thấp và chậm đi vào cuộc sống. Gần 20 năm sau, câu chuyện bất cập, chồng chéo trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) vẫn "nóng hổi" như ngày nào, gây ra những vướng mắc cho người dân, doanh nghiệp (DN) và ngay cả các cán bộ thực thi.

ĐÀO NGỌC THẠCH

Nhìn vào kết quả rà soát văn bản của Chính phủ, GS Lê Hồng Hạnh (nguyên Viện trưởng Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp) nhận thấy hệ thống VBQPPL của VN đang chuyển sang một thái cực mới. Trước đây, chúng ta đau đầu với tình trạng luật "khung", luật "ống", nghĩa là văn bản luật quy định chung chung, rất khó thi hành; còn hiện nay, "rừng luật" đang khiến người dân, DN, cán bộ "ngụp lặn" trong một mớ quy định.

TS Nguyễn Sĩ Dũng, nguyên Phó chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội (QH), cho biết ở các nước, trước khi tiến hành xây dựng, ban hành một luật, câu hỏi đầu tiên cần trả lời bao giờ cũng là: luật đó, hay chính sách đó có cần thiết hay không. Chỉ khi công cụ pháp luật hiện hành không xử lý được mới đề xuất xây dựng luật.

"Quy trình đó khác VN. Chúng ta thường bắt đầu từ việc tổng kết thực hiện chính sách pháp luật trong một lĩnh vực, đưa tên của luật vào chương trình, sau đó mới nghĩ chính sách cho phù hợp. Do đó, chính sách nghĩ ra dễ bị trùng lặp, chồng chéo", ông Dũng nói.

Cũng ở hầu hết các nước, theo ông Dũng, luật pháp chỉ được soạn bởi một cơ quan soạn thảo. Trong khi đó, ở VN thì việc biên soạn luật chủ yếu do các bộ, ngành chuyên môn. "Các bộ chuyên môn ở các nước phát hiện vấn đề thực tiễn, hoạch định chính sách rồi trình Chính phủ. Bộ chuyên môn không làm việc biên soạn luật. Ở mình thì soạn luật "lung tung xòe" ở nhiều nơi như thế, làm sao không chồng chéo, thiếu nhất quán", ông Dũng phân tích.

Nhưng ngay cả khi giao cho các bộ, ngành biên soạn luật, việc này không phải lúc nào cũng được thực hiện nghiêm túc. Bộ trưởng Tư pháp Lê Thành Long khi trả lời tại phiên chất vấn của Ủy ban Thường vụ QH (UBTVQH) hồi tháng 8.2023 cho biết, dù Chính phủ đã chỉ đạo và rất nhiều lần đôn đốc nhưng mới có 8/28 bộ trưởng trực tiếp chỉ đạo công tác xây dựng pháp luật. Lãnh đạo QH cũng như cơ quan QH đã rất nhiều lần than phiền về tình trạng "giao phó" (tức giao cho cấp phó) trong công tác xây dựng pháp luật tại các bộ, ngành. Nhìn về thực trạng này, ông Nguyễn Sĩ Dũng nói: "Hệ thống làm luật như vậy làm sao có chất lượng được".

TS Cao Vũ Minh, Trưởng bộ môn Luật Hành chính - Nhà nước, Trường ĐH Kinh tế - Luật (ĐH Quốc gia TP.HCM), thì cho rằng nguyên nhân chính của những chồng chéo, vướng mắc, thiếu thống nhất nằm ở hệ thống các văn bản dưới luật. Hiện nay, nghị định, thông tư đều được Chính phủ giao cho các bộ chuyên ngành chủ trì soạn thảo, vô hình trung dẫn tới tình trạng cục bộ. Nghị định hoặc thông tư bộ nào ban hành thì bộ đó tâm huyết xây dựng, nhiều khi thiếu quan tâm đến quy định có liên quan, thậm chí là cài cắm lợi ích. Các bộ, ngành khác tham gia đóng góp ý kiến còn hạn chế, tâm lý theo kiểu cho qua. Chồng chéo, mâu thuẫn từ đó mà sinh ra.

Luật tốt nhưng con người cũng phải tốt

Sự chồng chéo, bất cập ngày một nhiều hơn khi hệ thống VBQPPL đang trở nên cồng kềnh hơn. Nhưng ngay cả việc sửa đổi để khắc phục cũng gặp không ít lực cản. Có những quy định lỗi thời quá lâu, dù đã được chỉ ra nhưng chậm sửa đổi, xử lý, thậm chí xử lý xong vẫn vướng mắc, như câu chuyện 80 hộ dân ở thôn Làng Bang (Yên Bái) mòn mỏi chờ lưới điện quốc gia. Hay như bất cập về thuế thu nhập cá nhân, nhiều đại biểu QH tại nhiều kỳ họp đều cho rằng mức giảm trừ gia cảnh của người nộp thuế là 11 triệu đồng/tháng, với mỗi người phụ thuộc là 4,4 triệu đồng/tháng, đã "quá lạc hậu", người dân thắt lưng buộc bụng vẫn phải nộp thuế. Tuy nhiên, theo lãnh đạo Bộ Tài chính, muốn sửa luật thì phải theo chương trình xây dựng pháp luật, dự kiến đến tháng 10.2025 mới sửa, sớm nhất là thông qua vào kỳ họp QH tháng 5.2026. Tức là vẫn phải chờ.

Trong báo cáo tổng kết thi hành luật Ban hành VBQPPL mới đây, Bộ Tư pháp đã thẳng thắn nhìn nhận rằng, quy trình sửa đổi, bổ sung văn bản hiện còn rất phức tạp, thiếu tính khả thi, không đáp ứng được yêu cầu phản ứng kịp thời trong xây dựng chính sách, pháp luật. Nhiều trường hợp cần sửa rất ít quy định, như đơn giản thủ tục hành chính và giấy tờ công dân, nhưng vẫn phải thực hiện quy trình nhiều bước, thời gian lấy ý kiến rất dài. Đây là nguyên nhân khiến nhiều chồng chéo, vướng mắc cứ nghiễm nhiên tồn tại.

Đáng nói hơn là tình trạng trên dẫn đến những tình huống dở khóc, dở cười khi DN, cơ quan, đơn vị có văn bản xin ý kiến cơ quan quản lý nhà nước, hoặc cấp dưới tham vấn cấp trên thì nhận được phản hồi bằng cách trích lại điều luật, rồi đề nghị "làm theo quy định của pháp luật" nhưng vẫn không biết phải làm theo như thế nào.

Đã đành hệ thống pháp luật luôn ở trạng thái chậm hơn thực tiễn, nhưng vì sao ngay cả khi các quy định đã chuẩn, đã rõ thì trên thực tế vẫn vướng mắc?

Tháng 7.2023, thảo luận về báo cáo công tác dân nguyện của QH, Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế Vũ Hồng Thanh dẫn trường hợp Công ty CP An Phát gặp khó khăn về hoàn thuế giá trị gia tăng. Sau gần 6 tháng kể từ khi cơ quan công an kết luận không có dấu hiệu vi phạm, DN này vẫn phải "chạy đi, chạy lại" giữa Tổng cục Thuế (Bộ Tài chính) và Cục Thuế TP.Hà Nội để được hoàn thuế, nhưng kết quả vẫn chưa tới đâu.

Không chỉ An Phát, tình trạng chậm hoàn thuế giá trị gia tăng là câu chuyện khiến rất nhiều DN khổ sở khi phải làm thủ tục "lấy lại tiền của mình". Vấn đề không nằm ở hệ thống pháp luật, vì các quy định liên quan đến hoàn thuế đã có. Vướng mắc có lẽ đến từ khâu thực thi, khi các cơ quan có thẩm quyền cứ mãi "tiếp tục xác minh, xử lý".

Như lời GS Lê Hồng Hạnh, đôi khi quy định pháp luật đã đủ tốt, nhưng người thực thi không thể áp dụng tốt, thậm chí không muốn hoặc cố tình gây nhũng nhiễu, phiền hà. "Quy định chỉ 5 - 7 ngày anh phải giải quyết, nhưng anh tìm mọi lý do để buộc người ta đi đi lại lại, đến khi có quà cảm ơn thì mọi thứ mới hanh thông", ông Hạnh dẫn chứng và cho rằng phải xây dựng cơ chế giải trình, chịu trách nhiệm với đội ngũ cán bộ thực thi công vụ trong trường hợp quá thời hạn mà không giải quyết thủ tục.

Cùng quan điểm, GS Đỗ Văn Đại, Phó hiệu trưởng Trường ĐH Luật TP.HCM, dẫn ví dụ ở Pháp, hệ thống văn bản về trọng tài chỉ là một nghị định được ban hành năm 2011, "thua xa" VN khi chúng ta có cả một luật Trọng tài thương mại năm 2010 và các văn bản hướng dẫn. Tuy nhiên, với đội ngũ thẩm phán chất lượng, Pháp có hệ thống trọng tài được đánh giá cao trên thế giới, thủ đô Paris đang là một trong 5 địa điểm trọng tài được ưa chuộng nhất thế giới. "Thực tế này chứng minh rằng chỉ chú trọng vào chất lượng văn bản là chưa đủ, con người được trao vai trò vận dụng văn bản cũng là yếu tố quan trọng không thể bỏ qua", ông Đại nêu. (còn tiếp)